鋼鐵是支撐我國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。伴隨多年的高速增長，我國鋼鐵行業(yè)技術(shù)裝備水平顯著提升，極大地滿足了下游行業(yè)發(fā)展的需要。近些年，由于全球經(jīng)濟增速連續(xù)下滑，國際經(jīng)濟形勢不明朗，我國經(jīng)濟增速也出現(xiàn)放緩，對鋼材需求和鋼材價格都帶來了嚴(yán)重沖擊，同時，我國鋼鐵行業(yè)多年來積累的產(chǎn)能過剩、區(qū)域布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境污染嚴(yán)重等一系列問題逐漸顯性化，且均未得到很好的解決，導(dǎo)致我國鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。其中，產(chǎn)能過剩問題是當(dāng)前鋼鐵行業(yè)發(fā)展過程中所面臨問題的集中表現(xiàn)，如何正確看待和分析造成鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的深層次原因，發(fā)揮財政稅收手段化解過剩問題，關(guān)系到我國鋼鐵行業(yè)能否在未來幾年中，甚至更長一段時間內(nèi)持續(xù)健康發(fā)展。
鋼鐵產(chǎn)能過剩問題的財稅政策因素分析
自1994年分稅制改革后，我國財稅體制改革進程一直較為緩慢，部分機制體制已無法跟上不斷變化的市場形勢，不能滿足鋼鐵行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，甚至違背了鋼鐵行業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律性，造成行業(yè)偏離正常發(fā)展軌跡，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩矛盾突出。
一財政預(yù)算管理體系不科學(xué)、盲目投資、區(qū)域布局不合理，導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度低，產(chǎn)能過剩。首先，我國現(xiàn)行財政體制中存在財政預(yù)算管理體系不完善等弊端，財政預(yù)算缺乏有效的約束機制，財政收支信息披露不充分，預(yù)算資金分配不公開、不透明，從而導(dǎo)致地方政府傾向于選擇和支持對地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、解決就業(yè)有重大影響的產(chǎn)業(yè)進行投資。而鋼鐵行業(yè)則屬于典型的資金密集型、人員密集型產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)帶動性強，各個地方政府均將鋼鐵行業(yè)作為地方重點支持和投資的重點領(lǐng)域，由此導(dǎo)致各地鋼鐵行業(yè)盲目擴張、重復(fù)投資、過度投資。其次，由于地方財政預(yù)算缺乏監(jiān)督機制，在預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整隨意性大，且預(yù)算本身與國家年度發(fā)展計劃、中長期發(fā)展規(guī)劃銜接不夠，各地鋼鐵行業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，造成鋼鐵行業(yè)總體布局日趨不合理，產(chǎn)業(yè)集中度不升反降。2012年，我國粗鋼產(chǎn)量前5家鋼企粗鋼產(chǎn)量合計為2.3億噸，占全國總產(chǎn)量的31.54%;粗鋼產(chǎn)量前10家鋼企產(chǎn)量合計為3.3億噸，占全國總產(chǎn)量的45.94%;分別比2011年前5家、前10家鋼企集中度指標(biāo)低2.17%和3.26%。由此可見，我國現(xiàn)行財政預(yù)算體系扭曲了地方政府以及企業(yè)投資行為，造成鋼鐵領(lǐng)域的過度投資，同時缺乏規(guī)劃，最終形成了低集中度的過剩產(chǎn)能。
二財政支出方式不科學(xué)，支持重點不明確，鋼鐵有效消費需求刺激不足，導(dǎo)致鋼鐵低水平結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。當(dāng)前，我國財政支出方式不合理性常常造成財政政策目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不相匹配，在鋼鐵行業(yè)中，這種不匹配則表現(xiàn)為低水平結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。第一，財政支出方式引導(dǎo)性不強，鋼鐵下游涉及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的有效需求刺激不足，造成鋼鐵行業(yè)供需結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)前我國財政支出引導(dǎo)方向仍是以擴張鋼鐵行業(yè)規(guī)模為主，政府投資傾向于提升滿足鋼鐵傳統(tǒng)下游行業(yè)需求的供給能力。隨著傳統(tǒng)鋼鐵下游行業(yè)如房地產(chǎn)、家電、造船等需求萎縮，加深了鋼鐵行業(yè)本身的供需矛盾。而財政支出政策卻忽視了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對鋼鐵的潛在需求，沒有引導(dǎo)鋼鐵新增產(chǎn)能轉(zhuǎn)型升級，迎合迅速成長的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，造成鋼鐵行業(yè)“有效產(chǎn)能不足，無效產(chǎn)能過剩”的低水平過剩。第二，財政支出方式不合理，是形成鋼鐵行業(yè)“低端無序、高端不足”低水平產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的重要原因。由于我國地方政府稅收返還和財政補貼主觀隨意性較大，誘發(fā)地方政府將注意力更多集中在對資源的投入和產(chǎn)能的擴張，缺乏引導(dǎo)企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力的主動意識，且尚未設(shè)立支持鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)的專項基金，導(dǎo)致我國鋼鐵生產(chǎn)技術(shù)水平總體偏低，部分高檔關(guān)鍵品種鋼材如350km高速鐵路動車組車輪、高磁感低鐵損取向硅鋼仍需從國外進口，而以長線產(chǎn)品為主導(dǎo)的鋼鐵產(chǎn)品缺乏較強技術(shù)優(yōu)勢。因此，財政支出方式的不科學(xué)、不合理造成我國產(chǎn)鋼品質(zhì)受到技術(shù)制約，研發(fā)投入不足，研發(fā)能力不強的局面。
三資源稅環(huán)境稅改革滯后，鐵礦石等鋼鐵原材料價格失真，淘汰鋼鐵低效率落后產(chǎn)能缺乏法律依據(jù)。我國鋼鐵行業(yè)目前仍處在高資源消耗、高污染排放、低資源利用率粗放型發(fā)展階段，每生產(chǎn)一噸鋼所用的鐵礦石、焦炭、電力等資源遠遠高于發(fā)達國家，甚至高于世界平均水平。近年來，我國噸鋼消耗資源量遞增速度快于產(chǎn)能擴張速度的趨勢愈加突顯。由于我國稅制改革進程緩慢，資源稅征稅對象仍限制在油氣領(lǐng)域，且過低的資源稅稅率不能體現(xiàn)鋼鐵所用資源礦石、焦炭南∪斃裕造成鋼鐵原材料價格失真。同時，征收環(huán)境稅雖提上議程，卻遲遲未能出臺，使得淘汰鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能仍主要是以行政手段為主，缺乏有力的法律依據(jù)。雖然國家連年出臺淘汰落后產(chǎn)能的政策文件，但在執(zhí)行過程中，由于涉及地方政府和鋼鐵企業(yè)利益，使得淘汰工作步履維艱，效果欠佳。另外，我國鐵礦石對外依存度較高，大約60%以上從國外進口，且我國鋼鐵企業(yè)在國際談判中缺乏相應(yīng)的談判地位，造成鋼鐵原材料進口價格高昂。如果不能盡快調(diào)整資源稅征收范圍和稅率，將征稅方式從“從量計征”轉(zhuǎn)為“從價計征”，以及開征環(huán)境稅，鋼鐵行業(yè)“兩高一低”的局面將難以改變，也無法抑制鋼鐵企業(yè)和地方政府對資源過度開采，低效率的落后產(chǎn)能還將以不同形式存在。
化解鋼鐵產(chǎn)能過剩問題的財稅政策建議
短期內(nèi)，運用政府行政手段控制鋼鐵總量發(fā)展，推動淘汰落后產(chǎn)能有其必要性，但更重要的是要在長期內(nèi)，解決鋼鐵行業(yè)發(fā)展的內(nèi)生問題。發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，有利于從根本上抑制鋼鐵產(chǎn)能過剩，確保鋼鐵行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，引領(lǐng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。
一完善財政預(yù)算管理體系，規(guī)范政府投資行為，有效控制鋼鐵總量，整合一批產(chǎn)能，提高鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度。
一是強化財政預(yù)算管理監(jiān)督機制，有效控制鋼鐵規(guī)模總量增長速度。建議建立“誰投資誰負責(zé)”的權(quán)責(zé)機制，加強對地方政府預(yù)算管理，提高財政資金使用透明度，包括預(yù)算外資金的使用情況，避免盲目投資、過度投資、違規(guī)投資等行為，有效控制全國范圍內(nèi)的鋼鐵總量增長速度;二是進一步推進《預(yù)算法》修正工作，引導(dǎo)地方政府投資行為與國家產(chǎn)業(yè)總體布局相銜接。通過不斷完善《預(yù)算法》，加強國家宏觀調(diào)控力度，引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)區(qū)域布局一盤棋，根據(jù)各地鋼鐵資源分布和特色，統(tǒng)一規(guī)劃各地鋼鐵行業(yè)發(fā)展，規(guī)范地方政府投資行為，防止重復(fù)建設(shè)所帶來的過剩產(chǎn)能;三是逐步實現(xiàn)財政預(yù)算硬約束，合理發(fā)揮政府與市誠力，加快提高鋼鐵行業(yè)集中度的步伐。財政預(yù)算硬約束的實現(xiàn)有利于鋼鐵企業(yè)在兼并重組過程中減少地方政府行政化推動的影子，更多地由市朝手段提高跨區(qū)域間、跨體制的鋼鐵企業(yè)減量重組、產(chǎn)能置換的效率。通過鋼鐵企業(yè)之間自由兼并重組實現(xiàn)由規(guī)模擴張向提高企業(yè)競爭力轉(zhuǎn)變，整合一批產(chǎn)能，最終實現(xiàn)提高鋼鐵行業(yè)集中度，控制產(chǎn)能總量。
二創(chuàng)新財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)促進產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級，迎合潛在市場需求，消化一部分過剩產(chǎn)能。
化解鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩問題，需要形成財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策合力，創(chuàng)新財政支出方式，由政府為主導(dǎo)的單一財政支持轉(zhuǎn)為由市場為主導(dǎo)的綜合創(chuàng)新型財政激勵。第一，明確財政支持重點，加大鋼鐵生產(chǎn)工藝更新和技術(shù)創(chuàng)新力度。通過貸款貼息、投資補助、以獎代補等多種方式對鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)新型節(jié)能設(shè)備投資，關(guān)鍵性、共性和前瞻性節(jié)能技術(shù)開發(fā)提供財政支持，引導(dǎo)給鋼鐵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，將一部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)為落后產(chǎn)能進行淘汰掉。第二，強化財政支出方式的導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)尋找市嘲藍海”。以當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)大發(fā)展為契機，設(shè)立有針對性的鋼鐵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級專項基金，建立并完善鋼鐵產(chǎn)品的質(zhì)量認證體系，鼓勵鋼鐵企業(yè)加大對高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)，走產(chǎn)品差異化路線，以滿足航空裝備業(yè)、軌道交通裝備業(yè)、智能制造裝備業(yè)、海洋工程裝備業(yè)、新能源汽車對特殊鋼材的潛在需求，消化一部分過剩產(chǎn)能。第三，設(shè)立鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資基金，通過市場運作機制，推動鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，化解過剩產(chǎn)能。由中央財政投入初始資金設(shè)立鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資基金，同時要求地方政府在地方預(yù)算中安排相應(yīng)的配套資金，鼓勵社會資金進入鋼鐵領(lǐng)域，推動鋼鐵行業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級，同時，構(gòu)建以財政補貼方式為主轉(zhuǎn)為以市鋤制為主的退出機制，為過剩產(chǎn)能退出市場時提供資金支持。
三加快推進資源稅改革步伐，開征環(huán)境稅，加快淘汰落后產(chǎn)能步伐。
一是擴大資源稅征收范圍，調(diào)整計征方式，真實反映鋼鐵原材料的稀缺性。在將資源稅從價計征范圍擴大到鐵礦石、煤炭等不可再生資源的基礎(chǔ)上，設(shè)定較高的鐵礦石等資源稅率，倒逼資源使用效率低的鋼鐵企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能或退出市場，也將加速鋼鐵原材料企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過資源稅改革，還原鋼鐵原材料市場價格的真實性，同時，通過規(guī)范國內(nèi)鐵礦石開采行為，提高國內(nèi)鐵礦石開采量，增強我國鋼鐵企業(yè)在國際鐵礦石市場的談判力。二是加快開征環(huán)境稅步伐，以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)推進淘汰落后產(chǎn)能的工作。盡快開征環(huán)境稅，建立鋼鐵產(chǎn)能綠色認證體系，將環(huán)境污染嚴(yán)重的鋼鐵低端產(chǎn)品納入征稅范圍，從根本上將落后產(chǎn)能所造成的環(huán)境污染外部成本轉(zhuǎn)為鋼鐵企業(yè)自身承擔(dān)。以噸鋼排放二氧化硫和固體廢棄物排放量為依據(jù)，確定環(huán)境稅的稅率與等級，同時，明確環(huán)境稅征稅主體，調(diào)動地方政府淘汰地方鋼鐵落后產(chǎn)能的積極性。通過環(huán)境稅的開征，迫使鋼鐵企業(yè)朝低碳的“綠色鋼鐵”方向發(fā)展，加快淘汰消耗大、效率低、污染嚴(yán)重的工業(yè)裝備和落后的生產(chǎn)能力。 |
